中国从2018年开←始全面实施市场准入负面清单制度。这是国际通行规则，是发挥市场在资源配置中的决定性作用的重⌒　要基础，为各类〇市场主体公平竞争创造了基础条件，有利于充分培育和激发市场主体活力。但在实践中，存在着诸多妨碍市场主体进入的隐性壁垒，即一些不在负面清单禁入的行业、领域和业务，由于前置条件多、变相审批、“准入难盈”等原因，市●场主体仍无法进入。各种隐性准入壁垒的存在减弱了负面清单制度↑的实施效果，也影响了市场主体间的公平竞争，必须着力予以破除。

一、企业反映的七类隐性准入壁垒

目前，各地方各部门都在积极破除行政审批过程中存在的隐性准入╳壁垒问题，如清理规范审批标准不一致、办理环节不透明、手续〗繁琐不必要等现象，排除与行政审批相关ξ的评估、评审、核查、登记等环节中存在的隐性门槛等。除了行政审批过程中存在的隐性准入壁垒外，实践中企业还反映了其他七类隐性准入壁垒，同样需要各地方各部门高度重视，加大力度持续破除。

一是准入准营门槛过高，条件设置不合理ω　不清晰。一些领域尽管允许通过行政许可进入，但前置审批的门槛过高、条件不合理，使得企业想进进不了，特别是一些服务行业，除了应有的技术条件外，往往还设置★有履职能力不相关的要求，如劳务派遣许可、保安服务许可，均需要100万元、200万元不等的注册资本金，消防服务机构需要面积不少于100-200平方米的工作场所。还有一些领域准入的前置要件多、条件不清晰、程序复杂，企业办理难度大，如一些地区的企业反映，办理或延续采矿证要涉≡及包括环保、林业、水利、文化、城∮建等在内的6个前置要件、8个部门，每个部门都〓要跑，一圈下来需要2个多月时间，然后再从区县到市里、省里，层层审批，每个层级都要跑8个部门，即便非常顺利」㊣，也要大半年时间才能拿证。

二是一些行业存在变←相审批的问题。一◥些经营许可从审批制改为备案制，实际执行时，依然要走完跟过去一样的审批流程，企业表示名为备案，实为变相审批。以汽车维修经营为例，一些地方许可审批改为备案后，仍需有三个步骤Ψ：一是前期←准备，需要准备工商执照、场地租赁证明、环保证明、消防证明、设备清单、技术人员资质、场地平面图等资料；二是备案申请，在线上或线下申报材料，经办人员⊙后台或现场审核资料，符合备案条件的材料转到主管部门；三是现场考核〒，主管部门接收到备案申请资料〖后，约定时间上门进行实地考核，对照相关标准进行检测，符合备案条件的，在规定工作日内颁发《机动车维修经营备案证明》，不符合备案条件的，要求整改后重走¤备案程序。企业反映，类似的〒审批改备案，材料和流程基本不变，换汤不换药卐，部分环节甚至比以前更加麻烦了。

三是政府采购和招投标等领域前╱置门槛多。政府采购和招投标一直是企业反映隐性准入壁垒较多的领域，经过国家多轮治理，已有显著改善，例如在制定招标文件时一般不再设置技术●要求以外的条件，但前置门槛等问题依然存在。主要有两类：一是部分行业会根据企业规模、资产、人数、经历等条件对业内企业进行分类定级，被用于政府采购和招投标，导致起步阶段的中小微企业普遍因资质级别较低而↘难以参与招投标。二是先“入库”再招标的方式在各级政府〓部门、村庄社区、国有企业等的招标中较为普遍，各种资卐格库、名录库、入围库等还没有完全清理，使得准入门槛前置，企业反映申请“入库”压力大，需要大量人力财力，大量中小企业没有实力√申请，无法获得招↘投标资格。

四是一些地方的公共服务领域未完全放开，存在ω　多种垄断经营问题。主要有三种情况：一是行业资质门槛高，如很多地方的公路养护市场仍封闭运作，一个重要原因是公路养护有资质许可，且资质条件较为严苛，如最低准入门槛要求从事二级及以下等级公路小修保养※作业5年以上、具有相应工种的▲中高级工不少于10人、注册资本金或者固定资产50万元以上，结果是⊙只能由行业管理部门下属的事业单位或企业来经营。二是变相设置门槛，一些地方的工程建设企业反映，部分区县的土方外运、沙石经营等都有专门企业垄断经营，原因是▃一些管理部门变相设置条件，使得其他企业很难进入。三是利用强势地】位垄断经营，如一些地方的水电气热等公用设施企业都有下属设计施工单位，名义上企业报装时可在市场上自主选择设计施工单位，但企业反映如果不选择特定的设计施工单位，最后验收就过不了。

五是新经济领」域准入标准滞后，地区々间准入差异大。当前，新经济发展日新月异，各种新产业、新模式、新业态等快速发展，但行业准入管理跟不上企业创新需求，准入事项多、条件严、手续繁等问题比较突出，如各地普遍存△在“一业多证”的现象，企业反映，开互联网医院至少需ξ　要办理9 个证，网约车至少需要4个证，制约█了新经济的发展。同时，地区〓间标准不一，差异较大，如有从事区块链业务的企业反映，在申请营业执照时，经营范围里写明区块链业务，有的地方给注册，有的地方不给注册，客观︽上构成了一些地方的隐性准入壁垒。

六是一些垄断行业开放⊙后存在“准入难盈”的问题。随着垄断行业市场化改革的推进，越来越〖多领域或环节以资本开放或增量开放等方式，让社会资本和民营企业能够参与进来，但由于在经营中双方地位不平等，使得社会资本或民营企业盈利难、结算难。民营企业参股垄断企业或参与PPP项目后，得不到︼经营权、话语权，仅能作为财务投资者存在，且可能长期得不到分□　红回报。一些领域增量投资〒开放后，由于上游企业处于自然垄断地位，具有控制权，加上相关配套改革不到位，存在非国有主体运营难〓、盈利难的问题，如在配电网增◣量领域，由于输配电☆价格改革还不到位，增量∩配网投资的合理收益难以保障；再比如在铁路增量领域，控制干线铁路网的国家铁☆路公司与民营支线铁路公司公平协作的制度尚未建立，支线铁路投资回报有很大不确定性。这些问题不解决，一些垄断∴领域名义上是门开了，但实际上企业依然进不来。

七是一些地方和领域仍存在地方保护问题。地方保护一直¤是妨碍市场主体准入准〓营的隐性壁垒，过去比较突出的用工障碍、滥用工商质检等问题已基本消除，但其他一些老问题仍然存在，同时还出现了╱新的形式。主要有三类：一是司法障碍，如外地企业起诉本地企业时司法部√门不积极，司法审判时有明显偏袒本地企业的行为等。二是本地企业和本地产品优先，如在药♂品招标、建筑工程招标、政府采购等领域，一些地方在实际执行中仍会偏向于本地企业和〇产品。三是地方产→业竞争导致的地方保护问题比较突出，如新能源汽车领域▓，一些地方要求外地车企在▲本地投资设厂、刺激消费的购车补贴只给本地车企、公共交通只采购本地生产的汽车等，这些都是地方保护的新形式。

二、存在隐性准入壁垒的深层次原因

隐性准入壁垒之所以难以破除，既有制度上改革不配↑套、不到位的●问题，也有一些地方公平竞争意识没建立、治理理念没转变的问题。

一是围绕市场准入负面清单管理的制度体系还不健全。市场准入负面清单管理是市场准入制度改革的核心，彰显了政府〗治理理念和手段的转变，但仅有ξ清单还不够，围绕清单制度还涉及准入机制、审批机制、监管机制、社会信用体系和激」励惩戒机制、统一市场建〓设机制等配套改革，甚至还包括垄断领域的相关配套制度建设，特别是过去“严进”理念下所形成的大量法律法规、规范性文件以及各类∏行政审批文件等都需要修订和调整。目前，这些工作还在◤推进过程中，尚未】完全到位ξ　，导致一些领域虽在负面清单之外，但市场主体还是进不了或营不了。

二是审批取消或下放后的配套制度和能力没有及时跟进。中共十八大以来，国务院已经分16批取消下ぷ放1094项行政许◣可事项。各地方积极按照中央部署，也取消下□放了一大批行政许可事项，如甘⊙肃省分◇23批取消下放了2200余项。大量行政许可事项取消下放后，配套改革任务繁重，相关制度和基层能力来不及跟进，一些事项名义上取消了，但实际办理中仍要走老①路，具体包括：一些许可事项取消后︼所对应的制度没有重新ω构建，还沿用原有的办事方式和流程；不同业务之间相互衔接，一些事项取消了，但作为其他业务的要件，未及时调整；基层人员业◤务不熟练，接不住下》放事项，如有企业反映，一些事项从省里下放到区县后，区县办事人员还得★向上层层沟通，办理时间和难度反而增加了。

三是所有制歧视和地域歧视仍未根本消除。在一些政府采购、公共服务、建筑招标等领域，之所以存在准纵向一体化、量身定做资质要求、倾向于▅选择国有企业等问题，有垄◆断链条未打破、利益输送等原因，但更主要的还是一些地区的政府部门，存在所有制歧视观念，认为选择“体制内”合作伙伴，可以规避政治、经济等风险，将来即使出了问题也可以免责，因而主观上愿意给国有企╱业吃“偏饭”。同样的，一些地方照顾本地企业、排除外地企业，根本原↘因还是存在地域歧视，没有→形成开放有序、公平竞争、统一大市场的发展理念。

四是部分基层工作人员的治理理念尚未充分转变。实施市场准入负面清单管理，意味着“法无禁止即可为”，清单以外无禁区，这就要求各级政府部门加快→转变治理理念，从事前管理转向事中事后监管与服务，积极为市场主体顺利进入清单外的领域破除障碍。但企业反映，一些地方的基层工作人员思想还没有充分转●变，服务意∑　识不强、手段不足，仍停留在“法无授权不可为”、“方便管理”的状态，不能主动为企业破解准入障碍，有的反而变相设置条件阻碍●企业进入，特别是在一些新兴经济领域，或沿用传统办法管理，或干脆不予审批，使得当地企业进不了一些“非禁即入”的☆新兴领域。

三、政策建议

隐性准入壁垒是社会主义市场经济的顽疾。持续破除隐ξ性准入壁垒，必须建立相应的工◥作机制，系统推进理念、制度和手段的转变，从根子上消除存在隐性壁垒的环境，真正实现清单之外无清单、清单之外无壁垒。

建立破除隐性♀准入壁垒的工作机制。企ㄨ业普遍反映，政府部门对破除隐性准入壁垒问题聚焦不足，相关规定较为原则，缺乏量化的工作ξ　目标和细化的评估指标，建议建立常态化的工作机制。具体包括：一是明确牵头单位和责任部门，制定年度工作计划，细化推进目标和改革重点，将其作为优化营商环境♀的重要事项，纳入督查或绩效考核范畴；二是『扩大隐性准入壁垒的排查范围，分类分项设立◣台账，特别是要注重行政审批流程以外的各类隐性准入壁垒；三是建立市场主体投诉反馈机制，对市场主体反映的隐性准入壁垒问题，要深入剖析其根源，从制度上予以破除。

持续完善市场ぷ准入负面清单管理制度体系。一是进一步压减市场准入负面清♀单，确需保留的，也▓要梳理精简准入条件、优◣化行政审批流程。二是去除负面清单以外的变相审批，重点是由行政许可或审批改为备案的事项，要在制度和流程重塑上下功夫，让备案名副其实。三是加快推进配套改革，特别是及时修订或调整》与市场准入负面清单不一致的ぷ法律法规、部门规章及行政审批文件。

加快准入机制改革，创新准入审批办法。实践证明，“证照分离”改革是破除“准入不准营”的有效方法，应继续卐深化拓展。在此基础上◤，还需进一步探索和推广“一业一证”、“一企一证”、“一件事一◣次办”的典型做法，从机制和手段上破解办证多、办证难的问题。大力推进承诺制改革，把更多事前审批事项转变为事■前承诺、事中事后监管事项。加强各地方╱各部门事中事后监管的能力建设，充分运用智慧监管↑▽、信用监管等手段，为“宽进”、“承诺”等新机制夯实监管基础。

着力营造公平竞争的市场环境。以破除所有制歧视和地域歧视为重点，强化公平竞争审查刚性约束，将公平竞□　争审查纳入营商环境评价考核体系。加快电力、铁路等垄断领域竞争性环节放开♂后的配套〗改革■，让市场主体能够有合理的盈利预期。严格落实→国家关于规范招标投标过程中企业经营资质资格审查工作的要求，清理先入库后招标等歧视性做法，逐步建立以业绩、信用、履约能力为核心的∩投标人资格审查制度。

加强基层□　政府和人员的能力建设。区县、乡镇是优化营商环境的“最后一公里”，直接面对各类△市场主体，其能力和理念直接体现了地区营商环境的优劣。要加大对基层政府和办事人员的培训力度，交流典型经验和做法，促进其加快转变治理理念，提高主动为市场主体破除隐性准入壁垒的服⊙务意识，尤其是增强对新经♂济领域的认识和应对能力。

作者袁东明系国务院发展研究中心企业研究所所长，本文系“优化营商环境研究”课题，课题负责人：马骏、袁东明